Сборник аргументов для борьбы против табака

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ: Основными причинами незаконной торговли табачной продукцией являются неадекватные меры борьбы с организованной контрабандой и производством контрафактных табачных изделий, а не налогообложение табачных изделий. Для пресечения случаев незаконной торговли табачными изделиями, необходимо реализовывать комплексные стратегии борьбы с преступной деятельностью, сохраняя при этом высокий уровень налогов на табачные изделия в рамках комплексного подхода к сокращению курения.

Исследования показали, что высокие налоги на табачные изделия не ассоциируются с высокими уровнями незаконной торговли ^[1]. На практике незаконная торговля является более распространенным явлением в странах со слабой системой управления, независимо от величины налогов на табачные изделия ^[1]. Так, например, в Соединенном Королевстве, где налоги высокие, но система государственного управления является эффективной, в том числе в области налогового администрирования и таможенной практики, незаконная торговля табачными изделиями сократилась более чем на половину от своего пика, равного 20% в 2000 г. (см подраздел «Пример из практики: Соединенное Королевство»).

Тем не менее, продолжается использование ложного утверждения о том, что более высокие налоги на табачные изделия приводят к незаконной торговле. Это делается для того, чтобы повлиять на процесс принятия решений по налоговой политике в отношении табака как на уровне правительства, так и через воздействие на общественное мнение, реализуемое через средства массовой информации. Как правило, этот аргумент поддерживается финансируемыми табачной промышленностью исследованиями, часто проводимыми связанными с табачной промышленностью организациями, которые, однако, позиционируют себя в качестве нейтральных по отношению к табачной промышленности ^[2]. Примером такой организации может служить Международный центр по налогам и инвестициям – финансируемая табачной промышленностью лоббистская группа, которая позиционирует себя в качестве независимого, некоммерческого научно-образовательного фонда ^[3][4]. Весьма часто научно-исследовательская методология, используемая такими организациями, описывается не достаточно точно, в результате чего, проводимые ими исследования трудно интерпретировать или повторить. Методы исследования исследовательских компаний, занимающихся изучением рынка частного сектора, таких как Euromonitor или ERC Group, не доступны для общественности и поэтому их результаты не могут быть воспроизведены ^[5].

Это может частично объяснить, почему результаты оценок масштабов незаконной торговли, проведенных табачной промышленностью и финансируемыми ее третьими сторонами, зачастую гораздо выше, чем соответствующие результаты независимых исследователей или официальные цифры. В проекте КПМГ Star, финансируемом табачной компанией Philip Morris International, для оценки масштабов незаконной торговли использовали выбрасываемые упаковки сигарет, а также данные табачной промышленности ^[6]. Согласно результатам независимого исследования, охватившего 18 европейских стран, в котором также использовали метод подсчета выброшенных упаковок сигарет, незаконные сигареты составляют в среднем 6,5% от общего объема рынка табачных изделий. Результаты оценок, проведенных независимым исследованием, были ниже результатов оценок, проведенных в рамках проекта Star в 11 из 18 стран ^[5][6][7]. Независимое исследование также показало, что наличие границы с Беларусью, Республикой Молдова, Российской Федерацией и Украиной в значительной степени было связано с более высокими уровнями контрабандных сигарет, в то время как цена сигарет не ассоциировалась с повышением уровня потребления контрабандных сигарет ^[7]. Согласно результатам проекта Star в Польше доля незаконной торговли сигаретами в 2011 г. составила 22,9% ^[6]. Однако согласно результатам независимого исследования с использованием двух различных методов оценки, включая подсчет выброшенных упаковок сигарет, доля незаконной торговли составила 14,9% ^[8]. Что касается ситуации в Украине, то по оценкам табачной промышленности уровень торговли незаконными табачными изделиями в 2010 г. составлял от 3,5 до 10% ^[9][10]. Однако согласно данным Глобального обследования употребления табака среди взрослых 2010 г., только 1,5% курильщиков, принявших участие в обследовании, имели упаковки сигарет без предупреждения о вреде курения на украинском языке, что указывало на их незаконный характер ^[11].

Виды незаконной торговли табачными изделиями включают следующие: крупномасштабная организованная контрабанда, мелкая контрабанда и производство и продажа контрафактных табачных изделий. Подавляющий объем незаконной торговли приходится на крупномасштабный незаконный ввоз сигарет организованными группами. На объемы этого вида незаконной торговли влияют следующие основные факторы: вероятность быть пойманным; суровость применяемых санкций и наказаний; легкость контрабанды; затраты, связанные с контрабандой; существование организованной преступности и неформальных распределительных сетей; общий уровень коррупции; а также степень вовлечения табачной промышленности ^[1][12]. Следовательно, важнейшим условием успешной борьбы с незаконной торговлей табачными изделиями является устранение содействующих факторов, а не снижение налогов на табак.

Как правило, мелкая (маломасштабная) контрабанда возникает, когда между странами существуют различия в ценах на табачные изделия. Так, например, люди могут купить количество беспошлинных сигарет, превышающее законный лимит. Общий объем такого рода незаконной торговли является относительно небольшим. Другим снижающимся видом незаконной торговли является производство и продажа контрафактных табачных изделий. В настоящее время значительную долю незаконных сигарет составляют не контрафактные или беспошлинные марки, а так называемые дешевые белые марки, которые представляют собой сигареты, которые нигде не продаются на законных основаниях, а производятся исключительно для контрабанды. Примером могут служить сигареты марки Jin Ling, которые с помощью табачных компаний контрабандным путем завозятся в Европейский Союз (ЕС) из Российской Федерации и стран Восточной Европы ^[13].

Опыт Канады в 1980-2002 гг иллюстрирует некоторые из этих проблем. К 1984 г. после серии повышений налогов средние налоги на табачные изделия в Канаде стали в пять раз превышать их среднюю цену в Соединенных Штатах Америки (США). К 1993 г. доля потребления незаконных табачных изделий выросла до 30% – отчасти из-за того, что большой процент жителей Канады проживает рядом с длинной и плохо контролируемой границей с США. Большинство из этих нелегальных сигарет были произведены в Канаде, но были экспортированы в США, а затем переправлены обратно в Канаду через резервацию индейцев (федеральные законы США не распространяются на такие резервации). Кроме того, было установлено, что табачные компании были в сговоре с преступными сетями и продавали резервациям оборудование, необходимое для производства контрабандных сигарет. Эта проблема все еще существует. Так в 2010 г. опрос учащихся средней школы в провинции Онтарио показал, что 43% из ежедневно курящих учащихся выкурили по крайней мере одну незаконную сигарету из индейской резервации, находящейся по другую сторону границы с США ^[14]. Табачной промышленности удалось убедить канадских политиков снизить налоги на табачные изделия в 1998 г. После 1998 г. уровни контрабандной торговли сигаретами снизились во всех канадских провинциях, включая провинции, которые сохранили более высокие налоговые ставки. В целом потребление табака увеличилось. Однако, несмотря на более высокий объем продаж табачных изделий, налоговые доходы снизились ^[15]. Из вышеуказанного явно следует, что снижение налогов не является решением проблемы незаконной торговли табаком как с точки зрения получения государственных доходов, так и с точки зрения охраны общественного здоровья.

Еще одним видом незаконной торговли является незаконный ввоз сигарет из стран с низкими ценами на сигареты, где налоги были уплачены, в страны с высоким уровнем налогов на сигареты, где эти налоги не были уплачены. В Европейском регионе ВОЗ такие сигареты в основном завозятся из стран с низким уровнем налогов на табачные изделия, таких как Беларусь, Республика Молдова, Российская Федерация и Украина, и они являются законными при условии их употребления в этих странах. Сигареты становятся незаконными, когда они импортируются в другую страну без уплаты соответствующих налогов. Налоговые ставки и цены на сигареты в этих странах-источниках гораздо ниже, чем в странах ЕС. Поскольку правительства стран-источников получают налоговые поступления, у них мало стимулов для принятия эффективных мер по ограничению таких продаж. В рамках ЕС близость к этим странам прочно ассоциируется с высокими уровнями незаконной торговли табачными изделиями ^[6].

Незаконная торговля может быть предотвращена различными способами, как это предусмотрено в Протоколе ВОЗ о ликвидации незаконной торговли табачными изделиями ^[16]. К ним относятся механизмы управления цепочками поставок, например, такие как требования получения лицензии на производство, транспортировку и продажу табачных изделий; требования, чтобы продавцы табачных изделий знали своих клиентов, особенно на уровне завода-изготовителя и на уровне оптовых продаж; а также внедрение системы отслеживания и контроля. Определенные меры для улучшения управления цепочками поставок могут быть приняты даже в странах, не имеющих средств для введения очень сложных систем такого рода. Например, в Калифорнии (США) использование новых табачных акцизных марок привело к изъятию миллионов нелегальных сигарет и выявлению нескольких преступных группировок, занимающихся контрабандой табачных изделий, в то время как доходы от продажи табака увеличились более чем на 124 млн долл. США в течение 20 месяцев ^[17]. В последние годы в Бразилии, Кении и Турции были успешно внедрены системы контроля, которые включают в себя многие из этих механизмов ^[18].

Законные опасения по поводу незаконной торговли табачными изделиями во многих странах используются табачной промышленностью в своей деятельности, направленной на поддержание налогов на низком уровне. Однако в действительности повышение налогов на табачные изделия в рамках комплексной стратегии по борьбе против табака эффективно снижает распространенность курения при одновременном увеличении государственных доходов и независимо от уровня незаконной торговли табачными изделиями.

КЛЮЧЕВЫЕ АРГУМЕНТЫ

• В руководящих принципах осуществления статьи 6 Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака, посвященных мерам в области ценовой и налоговой политики ^[19], говорится, что деятельность по разработке, осуществлению и обеспечению соблюдения налоговой и ценовой политики в отношении табака должна быть защищена от влияния со стороны табачной промышленности и от любых необоснованных аргументов, высказываемых группами активистов, финансируемыми табачной промышленностью.

• Протокол о ликвидации незаконной торговли табачными изделиями ^[16] призывает к внедрению более сильных, кооперативных систем по пресечению незаконной торговли табачными изделиями. Это включает в себя такие меры, как лицензирование, правила, касающиеся международного транзита, а также санкции, применяемые к людям и структурам, принимающим участие в незаконной торговле табачными изделиями.

• Учитывая соучастие табачной промышленности в незаконной торговле табачными изделиями, Протокол также призывает к прозрачности при любых взаимодействиях с табачной промышленностью, связанных с вопросами незаконной торговли табачными изделиями.

Пример из практики: Соединенное Королевство

В 1993 г. правительство Соединенного Королевства внедрило механизм автоматического ежегодного увеличения табачных налогов на 3% выше инфляции. В 2001-2008 гг. система дополнительного увеличения на 3% была упразднена и табачные налоги стали повышаться в соответствии с инфляцией. В 2009 г. налоги на табачные изделия были вновь увеличены на 2% выше инфляции. В 2010 г. они были на 1% выше уровня инфляции, в 2011 г. – на 2%, а в 2012 г. – на 5%. В настоящее время общая величина налогов на табачные изделия составляет 82% от розничной цены.

Доля незаконной торговли табачными изделиями увеличилась с менее 5% в начале 1990-х гг. до 20% в 2000 г. – во многом из-за того, что табачная промышленность способствовала контрабанде табачных изделий. Табачная промышленность использовала факт увеличения масштабов незаконной торговли в качестве аргумента в пользу сокращения налогов на табачные изделия. В 2000 г. в стране была внедрена стратегия по борьбе с контрабандой, которая была затем усилена в 2006, 2008 и 2011 гг. В результате этой развивающейся стратегии масштабы незаконной торговли табачными изделиями снизились с 21% до примерно 9% в 2012 г., в то время как налоги на табачные изделия увеличились. В 1994-2000 гг. распространенность курения среди взрослых не изменилась, но она снизилась с 27% до 20% в 2000-2012 гг. после внедрения комплексной стратегии борьбы против табака, включая борьбу с незаконной торговлей табачными изделиями. В период 1992-2011 гг. акцизные поступления от продажи сигарет выросли с 5,9 млрд фунтов стерлингов до 8,5 млрд фунтов стерлингов, несмотря на снижение объема продаж табачных изделий ^[20].

Несмотря на это, в 2010 г. Japan Tobacco International утверждал, что "Этот подъем налогов является еще одной хорошей новостью для преступников, которые уже рассматривают Соединенное Королевство как рай для контрабандистов и которые не интересуются возрастом своих клиентов." ^[21]. Табачная промышленность и финансируемые ею группы активистов продолжают утверждать, что налоги на табачные изделия приводят к незаконной торговле, несмотря на то, что данные независимых от табачной промышленности исследований и опыт Соединенного Королевства демонстрируют обратное.