Сборник аргументов для борьбы против табака

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ: Повышение налогов на табачные изделия – это быстрый и эффективный способ снижения потребления табака и одновременного повышения государственных доходов при относительно небольших затратах. Табачная промышленность утверждает, что увеличение налогов на табачные изделия приведет к потере рабочих мест и доходов из-за снижения распространенности курения. Однако на самом деле повышение таких налогов полезно и для общественного здравоохранения, и для экономики, благодаря тому, что, несмотря на снижение распространенности курения, государственные доходы увеличиваются.

Органы здравоохранения рекомендуют повышать налоги на табачные изделия в качестве эффективного способа сокращения потребления табака и параллельного повышения государственных доходов. Кроме того, по оценкам ВОЗ, бюджетные поступления от налогов на табачные изделия, в среднем, в 269 раз превышают государственные расходы на борьбу против табака ^[1]. Налогообложение табачных изделий – это самая дешевая из всех мер по борьбе против табака с точки зрения ее реализации. Согласно оценкам, в странах с низким и средним уровнем доходов (СНСД) расходы, связанные с таким налогообложением, составляют всего 0,005 долл. США на человека в год ^[2]. Налоги, увеличивающие стоимость табачных изделий, приводят к сокращению их потребления, что, в свою очередь, приводит не только к снижению распространенности курения и частоты заболеваний, связанных с табаком, но и ко многим экономическим выгодам, включая уменьшение расходов на медицинскую помощь, повышение производительности труда, снижение показателей нетрудоспособности по болезни и инвалидности и так далее. Это имело место в подавляющем большинстве стран, где были повышены налоги на табачные изделия ^[3].

Например, Франция начала существенно увеличивать налоги на табачные изделия в 1990 г., что привело к трехкратному увеличению цен на сигареты с поправкой на инфляцию. В результате этих мер потребление сигарет сократилось с примерно 6 до примерно 3 сигарет на взрослого в день ^[4]. В период с 2005 по 2011 гг. благодаря повышению налогов на табак цены на табачные изделия в Турции выросли на 195%. В этот же период времени доходы от налогов на табачные изделия увеличились на 124%, а объем продаж табака снизился на 16% ^[5]. В Южной Африке налоговая составляющая розничной цены на табачные изделия была повышена с 32% до 52% в период 1993-2009 гг. В результате реальные цены (с учетом инфляции) увеличились на 212%, доходы от налогов на табачные изделия увеличились на 800%, а распространенность курения снизилась на 25% ^[6]. В Украине в период 2008–2010 гг. табачные акцизы были увеличены в шесть раз. Это привело к пятикратному увеличению доходов наряду со снижением на 26% объема продаж табачных изделий ^[7].

В конечном итоге, в результате постоянного повышения налогов на табачные изделия – и, следовательно, цен на эти изделия – потребление сигарет уменьшится до уровня, когда государственные доходы начнут снижаться. Этот уровень, однако, пока что не достигнут в большинстве стран – даже в странах с очень высокими налогами на табак, например в Соединенном Королевстве (см. подраздел «Пример из практики: Соединенное Королевство»). В большинстве стран мира (за исключением 33) уровни налогов на табачные изделия составляют менее 75% от розничной цены (уровень, рекомендованный ВОЗ). Поэтому у них имеется много возможностей для дальнейшего повышения налогов на табак ^[1]. Налоговые доходы не снижаются параллельно со снижением потребления отчасти потому, что табак вызывает сильное привыкание и, следовательно, имеет низкую ценовую эластичность спроса. Низкая ценовая эластичность спроса означает, что любое повышение цен вызывает менее чем пропорциональное снижение распространенности курения. Хотя отдельные страны различаются, исследования показывают, что в большинстве стран ценовая эластичность спроса на сигареты колеблется между –0,4 и –0,5 ^[8]. Это означает, что при повышении цен на 10%, спрос снижается в среднем на 4-5%.

Ценовая эластичность табака может меняться с течением времени, так как люди приспосабливаются к повышению цен и продолжают сокращать потребление табачных изделий. Например, в Польше ценовая эластичность табака была оценена в –0,4 в краткосрочной перспективе и в –0,7 в долгосрочной перспективе ^[3]. Ценовая эластичность также варьируется в зависимости от возраста и социально-экономического статуса людей. Было установлено, что молодые люди примерно в 2-3 раза больше реагируют на изменения цен, чем взрослые. Следовательно, повышение налогов на табачные изделия может предотвратить как начало курения, так и устойчивое курение среди молодежи ^[1][3][9]. Люди с низкими доходами также быстрее реагируют на рост налогов, что означает, что налоги могут помочь свести к минимуму связанные с табаком неравенства в отношении здоровья ^[8]. Это имеет особенное значение, так как на СНСД приходится все большее число курильщиков. Чтобы помочь уменьшить связанные с табаком неравенства в отношении здоровья, доходы от налогов на табачные изделия могут быть использованы для финансирования программ здравоохранения и социального обеспечения, направленных на более социально и экономически неблагополучные группы населения ^[1][8].

Повышение налогов является эффективным способом снижения потребления табака в течение длительного времени только тогда, когда эта практика приводит к сокращению доступности табака. Поэтому повышение цен на табачные изделия должно опережать повышение цен на другие товары, а также темпы инфляции и роста доходов населения. Если в стране наблюдается высокая инфляция и высокий рост доходов населения, повышение налогов на табак – если оно не превышает уровень инфляции – не обязательно приведет к снижению доступности табака. В стране с очень низкими акцизами даже большое процентное увеличение акцизных ставок может привести лишь к относительно небольшому увеличению цен на табачные изделия и не повлиять на уровень потребления табака. В Российской Федерации повышение налогов на табак в период с 2008 по 2014 гг. сократило ценовую доступность сигарет более чем на 70%. Это означает, что повышение цен на сигареты опережало темпы инфляции и роста доходов, делая сигареты более дорогими как в сравнении с другими товарами, так и с точки зрения личного бюджета ^[1].

Как объяснялось выше, повышение табачных налогов – это очень эффективный способ снижения потребления табака. Поэтому табачная промышленность рассматривает налогообложение табачных изделий как одну из основных угроз для своей прибыли. Например, одна табачная компания отметила в 1985 г., что:

Из всех проблем, стоящих перед нами, одна – налогообложение – тревожит нас больше всего. Хотя законодательные акты, направленные на ограничение пассивного курения и курения в общественных местах, и снижают объем продаж, наш опыт показывает, что налогообложение снижает их еще в большей степени. Следовательно, наша тревога относительно налогообложения занимает центральное место в наших мыслях и планах, касающихся вопросов курения и здоровья [^10].

Табачная промышленность отреагировала на эту угрозу для ее прибыли, приняв ряд мер, направленных на сокращение или ограничение увеличения налогов на табачные изделия ^[10]. Некоторые табачные компании принимают участие в незаконной торговле табачными изделиями. Одновременно они используют этот факт в качестве аргумента, цель которого сводится к тому, чтобы помешать правительствам повысить налоги на табачные изделия (см. подраздел «Налогообложение табачных изделий не приводит к незаконной торговле табаком») ^[11]. Табачные компании также использовали механизм корректировки прибыли с целью увеличения или уменьшения цен на табачные изделия.

Так, например, в Кыргызстане несмотря на четырехкратное увеличение ставок табачных акцизов и пятикратное увеличение налоговых поступлений в период между 2011 и 2014 гг., потребление табака не уменьшилось, так как рост акцизных ставок не привел к снижению доступности табака ^[12].

Другой стратегией ценообразования, используемой табачными компаниями с целью подрыва влияния налогов на табачные изделия, является производство дешевых марок сигарет ^[13]. Табачная промышленность в целом классифицирует марки табачных изделий на четыре ценовых сегмента: премиум, экономичный, средний и ультра-низкий. Когда налоги на табачные изделия повышаются, табачные компании могут повысить цены на более дорогие марки (увеличивая на них цены на уровень, превышающий величину увеличения налогов). При этом вина за повышение цен может быть возложена на повышение налогов. В то же время увеличение налогов поглощается за счет снижения прибыли для марок табачных изделий в ультра-низком ценовом сегменте в такой степени, чтобы цены на эти марки оставались прежними или даже уменьшались, несмотря на увеличение налогов. Результатом является увеличение ценового разрыва между табачными марками с ультра-низкими ценами и более дорогими марками. Доля рынка для табачных марок с ультра-низкими ценами растет по мере того, как люди переходят на употребление более дешевых марок. Однако этой стратегии табачной промышленности можно успешно противодействовать путем увеличения фиксированной – или специфической – части налогов на табачные изделия с целью непропорционального повышения цен на более дешевые марки, а также путем мониторинга изменения цен по ценовым категориям ^[13].

Двумя основными видами акцизов являются единообразная ставка налога на упаковку изделия (специфический налог) и акциз, рассчитываемый в процентах от розничной, оптовой, импортной или заводской стоимости товара (адвалорный налог). Каждый вид имеет свои преимущества и недостатки.

Размер специфического налога одинаков для всех видов сигарет. Поэтому при повышении специфического налога цена более дешевых сигарет становится пропорционально больше по сравнению с дорогими марками. Специфический налог также является самым простым с точки зрения администрирования, так как для установления суммы налога необходимо только подсчитать количество пачек сигарет. Основным недостатком является то, что, этот налог представляет собой фиксированную сумму. Поэтому со временем и по мере повышения доступности сигарет – особенно в странах с высокими темпами инфляции или роста доходов – его эффективность снижается. Таким образом имеется необходимость в определенном механизме автоматической регулировки степени увеличения этого налога (с учетом инфляции и роста доходов) на регулярной основе, как правило, ежегодно.

Адвалорный налог – это налог, исчисляемый в процентах от стоимости любых видов сигарет или иных табачных изделий. Это означает, что такие налоги автоматически возрастают параллельно с инфляцией, так как цена табачных изделий также увеличивается. Однако адвалорные налоги не устраняют разрыв между более дорогими и более дешевыми марками сигарет, что по мере роста налогов и цен на все табачныe изделия приводит к переходу многих курящих на потребление менее дорогих марок сигарет. Администрирование таких налогов также является более сложным. Кроме того, при использовании адвалорных налогов возрастает риск мошенничества, так как они основаны на заявленной стоимости, а не на фактическом количестве товара. Адвалорная система налогообложения с минимальным уровнем налога, однако, может помочь ограничить ценовые различия между различными марками табачных изделий. Система налогообложения табачных изделий Европейского союза требует сочетания и специфических, и адвалорных налогов, наряду с минимальным уровнем налогообложения ^[14].

Опыт разных стран показывает, что налоги на табачные изделия являются очень эффективным способом уменьшения распространенности курения, улучшения здоровья населения, а также повышения доходов государства. Хотя табачные компании и используют различные стратегии, направленные на подрыв влияния налогов на табачные изделия, эффективным способом противодействия таким стратегиям является хорошо разработанная стратегия налогообложения табачных изделий.

КЛЮЧЕВЫЕ АРГУМЕНТЫ

• В соответствии с руководящими принципами осуществления статьи 6 РКБТ ВОЗ о ценовых и налоговых мерах по сокращению спроса на табак ^[15], при установлении или повышении национальных уровней налогообложения табачных изделий Стороны должны с течением времени сделать табачные изделия менее доступными для населения, чтобы сократить потребление табака.

• Эффективная система налогообложения табачных изделий должна приводить к повышению цен на табак с учетом таких факторов, как инфляция и изменения в доходах населения. Налоги на табак должны повышаться на регулярной основе.

• Сторонам следует создать самую простую и эффективную систему налогообложения табачных изделий, уделяя большее внимание системам, основанным на специфических и/или комбинированных ставках акциза или на минимальных налогах, а не системам исключительно адвалорного налогообложения.

• В соответствии с Протоколом о ликвидации незаконной торговли табачными изделиями, налоговая политика должна включать в себя эффективные системы налогового администрирования для повышения уровня соблюдения налоговых законов, а также механизмы, позволяющие пресечь любые попытки сдерживания реализации таких законов ^[16].

Пример из практики: Соединенное Королевство

В Соединенном Королевстве цены на сигареты – одни из самых высоких в мире. С 1993 г. рост налогов на табак превышал инфляцию, за исключением 2001-2008 гг., когда налоги на табак увеличивались со скоростью инфляции. Индекс доступности табака, который измеряет доступность табачных изделий по сравнению с реальными доходами населения, также последовательно снижался в Соединенном Королевстве. Так в период 2004-2014 гг. доступность табака сократилась на 30% ^[17]. В это же время распространенность курения имела тенденцию к постоянному сокращению (с 29% в 1992 г. до 20% в 2014 г.), а средний уровень потребления табака на одного курильщика снизился с 13,6 (1992 г.) до 10,5 (2014 г.) сигарет в день ^[18]. Данные об уплате акзицов показывают, что в период с 1980 по 2015 гг. доходы от налогов на табачные изделия увеличивались с каждым годом – с чуть более 6 млрд фунтов стерлингов (1992/1993 гг.) до почти 10 млрд фунтов стерлингов (2014/2015 гг.) несмотря на постоянное сокращение распространенности курения ^[18]. В 1999/2000 гг. налоговые поступления от табака на короткое время снизились из-за увеличения незаконной торговли, но благодаря мерам противодействия, которые начали применяться с 2000 г., незаконная торговля табаком была успешно подавлена. Доходы от налогов на табачные изделия в Соединенном Королевстве остаются стабильно высокими с 2011/2012 гг.